在经济全球化和信息化的推动下，政府改革实践活动不断深入。传统公共行政在实践中暴露出了一系列弊病，如效率低下、资源浪费等，同时新公共管理运动也逐渐显现出局限性，公共管理范式往往侧重于效率、经济和效果，但忽略了公共价值的实现。因此，公共行政学范式亟需在政治哲学范畴下对公共价值的问题进行再思考，以求达到价值理性与工具理性的平衡。这种现实需求为公共价值理论的产生提供了背景。公共价值理论的研究肇始于20世纪90年代中后期，新公共管理的日渐式微以及公共管理领域公共价值缺失、民主治理碎片化的窘境。哈佛大学教授马克·莫尔(Mark Moore)在1995年的著作《创造公共价值：政府战略管理》(Creating Public Value: Strategic Management in Government)一书中首次提出公共价值的概念，并将公共部门管理工作的目的定义为创造公共价值。他系统地阐述了创造公共价值的核心内涵和外延，认为“公共部门管理工作是创造公共价值”，并提出了以“授权环境”、“运营能力”和“公共价值产出”三个概念为核心的著名战略三角模型。这一理论体系的提出，为公共价值理论的发展奠定了坚实的基础。公共价值理论还受到了新公共服务理论、整体性治理理论、网络治理理论等前沿性行政管理理论的影响，这些理论为公共价值理论提供了丰富的理论资源和思想借鉴。公共价值理论的发展是对公共利益理论的吸引力和局限性的自觉回应。Moore在构建公共部门“战略三角”理论模型时提出，组织的全部使命和目标必须由组织中重要的“公共价值”所决定。公共价值理论逐渐丰富，凯利(Kelly)等学者将其界定为政府通过服务、法律法规等行为创造的价值，这种价值由公众自己定义并由公众偏好决定。
▍概念与内涵公共价值是与个体价值相对的，它存在于公众的共同生产和生活之中，是指同一客体或同类客体同时能满足不同主体甚至是公共民众（公众、民众）需要所产生的效用和意义。这些客体通常是由政府或社会团体设计、开发、制造、组织、治理，并提供、分配给公众进行消费和享受的公共产品和公共服务。公共价值的内涵主要包括以下三个方面：
1.客体的公共效用：即公共产品或服务对公众的有用性，能够满足公众的共同需求。
2.主体的公共表达：公众通过公共渠道对公共价值进行表达，体现公众对公共价值的认知和期望。
3.规范的公益导向：公共价值强调公共利益的最大化，以公益为导向，确保公共资源的公平分配和有效利用。
马克·穆尔认为，公共部门管理工作的核心在于创造公共价值。这里的“公共价值”并非公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，而是一个包括政府官员和相关利益相关者的商议的结果。公共价值强调在公共领域的治理过程中应该包括两个方面的内容，即在公共价值追求过程中的协商网络和服务递送机制的构建。▍公共价值的特征1.公共性和公众性：公共价值是由国家提供和分配的公共产品和公共服务，它属于国家和社会所有，社会所有成员都有权分享和消费这些公共产品。因此，公共价值具有共享性和非排他性。2.社会层面性：公共价值是针对全社会所有公众而言的，它实质上就是国家的和全社会的价值体系，全社会的民众都在它的保护之下。
3.大规模性和宽广性：由于公共价值的公共性、公众性和社会层面性，使得公共价值具有规模和数量的庞大性以及覆盖面的宽广性。
4.可操作性和可实施性：只要国家权力重视和到位，公民的普遍参与，公共价值体系是能够建立起来的，具有现实的可操作性和可实施性。
5.公众参与性和治理性：公共价值的治理和管理需要依靠国家公共权力和社区、市民社会的力量，具有公众参与性和治理性。
6.情境性：公共价值并不是一个绝对标准，而是相对于具体情境而言的。在不同的环境之中，需要对于公共价值进行界定和甄别。
7.政治性：公共价值追求的是居民整体满意度的最大化，强调政治属性作为一种领导机制，以实现整体公共价值的再创造与再分配。
▍战略三角模型图片
马克·穆尔提出了以“授权环境”、“运营能力”和“公共价值产出”三个概念为核心的著名战略三角模型。这三个要素相互交织，共同构成了公共价值战略的基本框架：1.授权环境：指的是政府所处的政治、经济、社会和文化等外部环境，这些环境因素对政府的决策和行动产生重要影响。政府需要积极适应这些环境变化，调整自身的战略和行动，以更好地满足公众的需求和期望。2.运营能力：指的是政府内部的管理和运作能力，包括组织结构、人力资源、信息技术等方面的能力。政府需要不断提升自身的运营能力，以确保政策的有效执行和服务的优质提供。3.公共价值产出：是战略三角模型的核心目标，指的是政府通过制定和执行政策、提供服务等方式所创造的公共价值。这些价值包括经济繁荣、社会公正、环境保护等多个方面，是衡量政府工作成效的重要标准。战略三角模型强调政府需要在授权环境、运营能力和公共价值产出之间保持平衡和协调，以实现公共价值的最大化。政府需要不断审视和调整自身的战略和行动，以适应外部环境的变化和公众需求的变化，同时不断提升自身的运营能力，以确保政策的有效执行和服务的优质提供。▍公共价值的实现途径公共价值的实现需要政府、社会团体和公众的共同努力。以下是一些主要的实现途径：
1.政府提供优质的公共产品和服务：政府应加强对公共产品和服务的投入，提高公共产品和服务的质量和效率，以满足公众的需求。
2.加强公众参与和治理：鼓励公众参与公共价值的创造和治理过程，提高公众的参与度和满意度。
3.推动公共价值管理创新：运用公共价值管理理论，创新公共管理方式和方法，提高公共管理效能和水平。▍理论评价1.理论贡献与价值：公共价值理论为理解和评估公共政策和管理实践提供了一个重要的视角，强调社会公正、公共利益和公共福祉等核心价值，为公共管理提供了价值基础和规范，指导管理者制定公正的政策和措施以回应社会需要，推动了民主化和网络化治理的进程。同时，它也有助于解决公共管理中的冲突和困境，提供了一个框架用于平衡不同利益主体之间的冲突，协调各方的利益要求，推动公共管理的顺利进行。
2.理论缺陷与不足：公共价值的定义和衡量标准往往具有主观性和模糊性，难以进行客观的评价和量化，这在一定程度上限制了其在公共管理实践中的应用。此外，有批评指出公共价值理论在权力和异质性问题上相对沉默，这可能限制了其在多元和复杂社会环境中的适用性，该理论的实践应用需要在特定的背景下进行，需要考虑不同地区、不同国家的公共管理背景差异。
▍理论应用场景1.政府职能创新与公共服务供给：公共价值管理理论强调政府在公共服务供给中应关注公众集体偏好，通过合作共治、共享共责、公平公正、精准高效为治理要求，推动公共服务的有效传递和公共价值的最大化。
2.公共政策价值取向选择：在公共政策制定过程中，公共价值理论指导政策制定者重视公众集体的偏好和公众参与渠道设置、政策网络的治理，以确保政策能够反映和创造公共价值。
3.政府绩效治理：公共价值理论应用于政府绩效管理，通过搭建“五位一体化”的整体性系统，践行以公共价值为基础的政府绩效治理观，提升治理能力和服务水平。
4.城市社区治理：基于公共价值导向的城市社区治理架构研究，强调以创造公共价值作为社区治理的导向，以人民满意为治理理念，以社区问题和社区公众需求为着力点，推动常规化、制度化、多元主体共同参与的协商平台和公共服务传递网络结构建构。
5.政府管理工具创新：运用公共价值理论来创新政府管理工具和方法，如引入战略三角模型等先进工具和方法，升级与创新政府工具，拓展公众参与，建立开放型、灵活的公共服务获取和递送机制，以提高政府管理的效能和水平。
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